Đây là Báo cáo chuyên đề của nhân viên UNDP
Đông Á 1:
Từ thần kỳ tới khủng hoảng
Những bài học có ích cho Việt Nam
Tháng 6 - 1998
I. Giới thiệu:
Chiến lược phát triển của Việt Nam từ trước tới nay đã từng chịu ảnh hưởng ngày càng tăng bởi thực tế phát triển của khu vực Đông á trong những năm gần đây, đặc biệt kể từ khi các nước thực hiện cơ chế kế hoạch hoá tập trung ở Đông Âu và Liên Xô cũ bị sụp đổ vào cuối những năm 1980. Nguyên nhân dẫn đến ảnh hưởng ngày càng tăng của khu vực Đông á đối với Việt Nam, tất nhiên là do vị trí địa lý của Việt Nam cũng như tốc độ tăng trưởng và phát triển nhanh chưa từng thấy đã đạt được ở nhiều nước Đông á trong bốn mươi năm qua. Thực sự, thành tích phát triển phi thường như vậy đã được nhiều người gọi là "chuyện thần kỳ "2 của Đông á.
Một điều dễ hiểu là những nhà hoạch định chính sách của Việt Nam đã cố gắng học hỏi và tiếp thu những kinh nghiệm thành công về lĩnh vực phát triển kinh tế - xã hội của "những nước làm nên chuyện thần kỳ" này, trong khi vẫn đảm bảo sự ổn định mà hiện nay đang là ưu tiên chủ yếu của Nhà nước Việt Nam. Hơn nữa, vai trò to lớn của nhà nước trong việc chỉ đạo công cuộc phát triển ở một số nước khác trong khu vực có vẻ như hấp dẫn đối với nhiều quan chức của Việt Nam, một đất nước đang ở trong giai đoạn chuyển đổi thận trọng (và có lẽ đôi khi còn lưỡng lự) từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế dựa vào thị trường nhiều hơn.
Cuộc khủng hoảng khu vực hiện nay nổ ra vào tháng 7/1997 rõ ràng đã lại dấy lên cuộc tranh luận và tạo nên thái độ dè dặt trong giới chức chính phủ ở Việt Nam về tác dụng thực tế của các chính sách phát triển mà một số nước Đông á đã theo đuổi. Tất nhiên, đó là một biểu hiện lành mạnh, cũng như tạo cơ hội để điểm lại và đánh giá mặt được và mất của những chính sách và cách thức mà Việt Nam đang áp dụng hiện nay. Một vài tháng ngay sau khi cuộc khủng hoảng nổ ra, các phương tiện thông tin đại chúng đã tập trung chú ý tới vai trò của tự do hoá thị trường tài chính, mở cửa cho các dòng đầu tư tài chính toàn cầu và thất bại của thị trường coi đó là những nguyên nhân nổi bật dẫn đến khủng hoảng. Các nhà cho vay và đầu tư, dựa trên thông tin tích cực nhưng không đầy đủ, dường như đã đầu tư quá nhiều cho một số lĩnh vực, và sau đó lại căn cứ vào thông tin tiêu cực nhưng không đầy đủ đã đột ngột quyết định tháo lui ra khỏi một số nước. Nỗi lo của các nhà đầu tư về "điều không hay biết" có thể đã dẫn đến một số vấn đề liên quan tới khả năng thanh toán nợ sau tình hình cạn kiệt vốn kinh doanh chung ở một vài nước.
Tuy nhiên, khi có thêm thời gian để nhìn nhận lại vấn đề, thì mới thấy rõ rằng việc đổ tại nguyên nhân tự do hoá thị trường tài chính và chính sách mở cửa là một suy luận quá nông cạn. Trong nhiều trường hợp, vẫn còn có nhận thức lẫn lộn giữa triệu chứng (như việc chuyển vốn ra nước ngoài) và nguyên nhân thực sự. Nhìn lại mới thấy rằng hiện tượng chuyển vốn ra nước ngoài dường như đã bộc lộ những vấn đề căn bản hơn ở các nước bị khủng hoảng. Hơn nữa, mỗi nước thuộc nhóm dễ bị ảnh hưởng hơn (như Indonesia, Hàn Quốc và Thái Lan) có những nguyên nhân khác nhau dẫn tới tình trạng này, song cùng chung một số đặc điểm. Phân tích sâu hơn cho ta thấy rằng dường như tình trạng yếu kém trong quản lý nhà nước là yếu tố quan trọng hơn nhiều trong những nguyên nhân sinh ra khủng hoảng và một khi thất bại của thị trường xảy ra thì thường bắt nguồn từ thất bại của chính phủ.
Vì vậy, việc nhận thức rõ vai trò của nhà nước trong thành công và thất bại ở những nước này cũng như các bài học rút ra là hết sức quan trọng để giúp Việt Nam định hướng cho sự nghiệp phát triển bền vững của mình. Mặc dù trên thực tế có thể nêu ra rất nhiều bài học tương tự như vậy, song báo cáo ngắn gọn này chỉ tập trung vào những bài học quan trọng nhất đối với thời điểm hiện nay trong quá trình phát triển của Việt Nam.
Nhìn chung, báo cáo này được trình bầy theo bố cục và nội dung như sau:
Thứ nhất, cuộc khủng hoảng khu vực hiện nay được xét trong bối cảnh kinh nghiệm phát triển rộng lớn hơn của Đông á. Phần này nhấn mạnh rằng tuy hiện đang bị khủng hoảng nhưng khu vực Đông á đã đạt được rất nhiều thành tựu về phát triển và nhiều thành tựu này hầu như vẫn còn nguyên vẹn.
Thứ hai, một số bài học tích cực có thể rút ra từ những thành tựu này được trình bầy vắn tắt và sau đó là một số bài học tiêu cực dẫn đến tình trạng khủng hoảng hiện nay. Đáng lưu ý là một số bài học rút ra từ chuyện thần kỳ của Đông á mà trước đây còn mơ hồ thì trong bối cảnh của cuộc khủng hoảng hiện nay đã trở nên rõ ràng hơn. Những bài học này có liên quan đặc biệt tới vai trò của nhà nước trong việc chỉ đạo phân bổ nguồn vốn và gây ảnh hưởng tới những yếu tố khuyến khích đầu tư cho lĩnh vực thương mại theo phương thức không trung lập3.
Thứ ba, những nguyên nhân sâu xa của cuộc khủng hoảng được trình bầy vắn tắt với trọng tâm xoay quanh vai trò của nhà nước, cũng như mối quan hệ giữa chính sách mở cửa đối với nguồn tài chính bên ngoài và cuộc khủng hoảng hiện nay.
Cuối cùng, từ bối cảnh phát triển chung của Đông á cũng như cuộc khủng hoảng hiện nay, báo cáo nêu bật một số bài học quan trọng nhất và những gợi ý về chính sách cho Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, đặc biệt về vai trò của nhà nước để đảm bảo thực hiện thành công sự nghiệp phát triển và công cuộc xoá đói giảm nghèo bền vững.
II. Bối cảnh của cuộc khủng hoảng:
Trong quá trình phát triển ở từng nước, đều có giai đoạn thành công với những bài học tích cực, cũng như có giai đoạn thất bại với những bài học tiêu cực. Vì vậy, trước khi trình bầy những bài học chủ chốt, cần phải nhấn mạnh một điều là mặc dù cuộc khủng hoảng tài chính hiện đang diễn ra, song Đông á đã đạt được nhiều thành tựu phát triển đầy ấn tượng mà hầu như vẫn còn nguyên vẹn và sẽ tiếp tục được phát huy sau giai đoạn điều chỉnh cơ cấu thích hợp. Trong bốn mươi năm qua, mức thu nhập thực tế theo đầu người đã tăng lên rõ rệt và tình trạng nghèo đói đã giảm một cách đáng kể, đặc biệt là ở các nước Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Singapo và Hồng Kông và cũng đạt mức có ý nghĩa, tuy có thấp hơn, ở Malaisia, Thái Lan và Indonesia (xem Sơ đồ 1). Có lẽ chỉ trừ Indonesia là nước đang gặp phải những khó khăn lớn nhất về tài chính, cơ cấu, xã hội và chính trị, hầu hết các nước trong khu vực đều có khả năng duy trì và tiếp tục phát huy phần lớn những thành tựu đạt được trước đây sau một vài năm thực hiện cải tổ cơ cấu thích hợp. Trong khi một số nước chắc chắn sẽ gặp phải những giảm sút tạm thời về thu nhập thực tế trong vòng hai hoặc ba năm tới, hầu hết các nước trong khu vực đều có khả năng hạn chế được những tổn thất như vậy4.
Đáng lưu ý là mặc dù hiện nay có hiện tượng giảm sút về mức thu nhập thực tế ở một số nước Đông á như trên, song đại đa số nhân dân ở hầu hết các nước trong khu vực này vẫn tiếp tục được hưởng sự phồn thịnh và phúc lợi xã hội ở mức cao hơn nhiều so với những nước Châu á đang phát triển đã từng theo đuổi con đường phát triển khác. Thực tế này không thay đổi cho dù mức thu nhập theo đầu người được xác định trên cơ sở tỷ giá hối đoái trước khi khủng hoảng xảy ra hay tỷ giá hối đoái năm 1998 (xem Bảng phụ lục 1).
Hơn nữa, nếu đánh giá trên phương diện tỷ lệ nợ và tài chính mang tính so sánh ở cấp quốc gia thì tình hình tài chính ở Đông á dù sao vẫn còn ở mức lành mạnh hơn nhiều so với trường hợp của Mỹ La tinh, các nước thuộc nhóm Comecon trước đây ở Đông Âu hay Châu Phi vào đầu những năm 1980. Vào thời gian đó, nhiều nước ở những khu vực đó có mức nợ nước ngoài lên tới 300 % hoặc hơn thế so với thu nhập từ xuất khẩu. Chỉ có tỷ lệ nợ nước ngoài của Indonesia xấp xỉ ở mức đó. Hầu hết các nước công nghiệp mới khác ở Đông á có tỷ lệ nợ nước ngoài thấp hơn rất nhiều hay giá trị tài sản ròng nước ngoài của nhiều nước lại khá khả quan 5.Trong một số trường hợp, đặc biệt là Hàn Quốc, vấn đề tài chính ban đầu (trước khi khoanh nợ gần đây) có liên quan tới cả khả năng thanh toán nợ nước ngoài cũng như chất lượng của các khoản đầu tư. Như vậy, hy vọng thời gian khôi phục sau khủng hoảng ở Đông á sẽ ngắn hơn nhiều so với các cuộc khủng hoảng khu vực khác trong 25 năm qua. Nói một cách vắn tắt, trong khi hầu hết các nước trong khu vực chắc chắn sẽ tiếp tục chịu ảnh hưởng xấu của tình hình suy thoái toàn khu vực và/hay của những sự mất cân đối nội bộ thêm một thời gian nữa, thì chỉ có một số ít những nước này là có mức độ khủng hoảng nghiêm trọng và hầu hết các nước sẽ lại trở nên hùng mạnh hơn trước đây sau khi tiến hành điều chỉnh cơ cấu thích hợp 6.
Biểu đồ 1: Chiều hướng thu nhập thực tế tính theo đầu người
Nhóm các nước Công nghiệp mới thứ nhất Châu á
Nhóm các nước Công nghiệp mới thứ hai, Trung Quốc và Việt Nam
III. Những bài học chính mang tính tích cực:
Sau đây là một số bài học mang tính tích cực quan trọng nhất rút ra từ kinh nghiệm phát triển Đông á trước đây nói chung và cả trong những năm gần đây:
1. Vai trò lãnh đạo kiên quyết trên cơ sở có đủ thông tin của nhà nước: Những kinh nghiệm phát triển thành công nhất, đặc biệt là ở Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan và Singapo đều dựa trên vai trò lãnh đạo quyết đoán của nhà nước trên cơ sở có đủ thông tin. Lãnh đạo nhà nước được cung cấp đầy đủ thông tin đáng tin cậy về những thách thức sắp nẩy sinh trong quá trình phát triển, trong nhiều trường hợp, có ý nghĩa hết sức quan trọng để định hướng chiến lược, tận dụng lợi thế so sánh, nắm bắt những cơ hội mới và, trong một số trường hợp, ngăn chặn được khủng hoảng. Thực tế này đã từng xẩy ra, cho dù quốc gia đó thực hiện chế độ một đảng hay đa đảng. Tương tự, lãnh đạo nhà nước ở nhóm nước công nghiệp mới thứ nhất đã thể hiện tính linh hoạt và quyết đoán trong việc khắc phục những quyết định sai lầm và khuyết điểm trong quá khứ để hạn chế đến mức tối thiểu những tổn thất và ngăn chặn khủng hoảng. Những kinh nghiệm thành công nhất cũng xuất phát từ những quyết định của lãnh đạo nhà nước được đưa ra trên cơ sở tham khảo ý kiến kỹ càng với khu vực kinh tế ngoài quốc doanh ở mỗi nước. Một thực tế ở tất cả các nước thành công là trong khi quyền lãnh đạo chung thuộc về nhà nước thì việc quản lý và thực hiện công tác phát triển chủ yếu thuộc về khu vực ngoài quốc doanh. Việc xuất hiện cuộc khủng hoảng ở một số nước công nghiệp mới vào năm 1997 thể hiện sai lầm nhất thời về tính quyết đoán và thiếu thông tin chính xác để làm cơ sở cho việc đề ra những quyết định cần thiết. Trong một số trường hợp, các chính phủ tỏ ra không hay biết về tình hình tài chính thực tế của hệ thống ngân hàng và các công ty cũng như tổng nợ và bản chất những khoản nợ nước ngoài mà đất nước họ phải gánh chịu. Kinh nghiệm của Hàn Quốc là một ví dụ điển hình của tình trạng này.
2. Công tác quản lý chính sách kinh tế vĩ mô hợp lý là hết sức cần thiết cho sự nghiệp phát triển nhanh chóng và bền vững: Giờ đây mọi người đều biết rõ và thừa nhận tầm quan trọng của việc xây dựng môi trường kinh tế vĩ mô ổn định và hợp lý để khuyến khích tích luỹ và đầu tư. Những kinh nghiệm thành công nhất về phát triển ở Đông á và cả ở những nơi khác có được là nhờ các yếu tố như mức độ thâm hụt ngân sách thấp, tốc độ tăng trưởng tiền tệ và tín dụng hợp lý, tỷ lệ lạm phát tương đối thấp và các khoản nợ của khu vực công cộng tăng ở mức độ hạn chế. Lãi xuất thực thường được duy trì ở mức độ dương để khuyến khích tích luỹ trong nước. Tỷ giá hối đoái được quản lý để tránh tình trạng giá trị đồng tiền quá cao, khuyến khích xuất khẩu và góp phần duy trì cán cân thanh toán và sự ổn định về tài chính. Nhờ có tính ổn định và khả năng dự đoán tương đối của môi trường kinh tế vĩ mô, các gia đình yên tâm đầu tư tiết kiệm dài hạn của mình vào thị trường tài chính chính thống và các nhà doanh nghiệp không lo ngại khi đầu tư cho các dự án có thời gian thu hồi vốn dài. Chính vì vậy, tỷ lệ tích luỹ và đầu tư ở những nước công nghiệp mới tại khu vực Đông á trong bốn mươi năm qua thuộc vào loại cao nhất trên toàn thế giới, và điều đó đã đẩy nhanh tốc độ tích luỹ các nguồn vốn, cả vật chất và con người. Môi trường kinh tế vĩ mô ổn định và hợp lý, kết hợp với các yếu tố khác trình bầy dưới đây, thúc đẩy tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, nâng cao sự phồn thịnh và nhanh chóng thực hiện công cuộc xoá đói giảm nghèo.
Vai trò lãnh đạo kiên quyết của Tổng thống Pắc
Trước tình hình chính sách thay thế nhập khẩu của Hàn Quốc vào những năm 1950 đang ngày càng trở nên kém bền vững về phương diện tài chính trong những năm đầu 1960, Tổng thống Pắc lúc bấy giờ, sau khi tham khảo kỹ với khu vực kinh tế tư nhân, đã thể hiện vai trò lãnh đạo quyết đoán đưa đất nước đi theo hướng đẩy mạnh xuất khẩu vào những năm 1960 để kịp thời ngăn chặn một cuộc khủng hoảng nghiêm trọng về cán cân thanh toán. Động cơ thúc đẩy sự chuyển hướng này là kế hoạch rút dần viện trợ của Mỹ sau mười năm khôi phục đất nước sau chiến tranh của Hàn Quốc. Quyết tâm thúc đẩy xuất khẩu của lãnh đạo Hàn Quốc được thực hiện một cách triệt để, cụ thể là đích thân Tổng thống Pắc hàng ngày kiểm tra số liệu xuất khẩu, hàng tuần gặp gỡ với lãnh đạo của giới kinh doanh để bàn về tình hình xuất khẩu và áp dụng cơ chế nhà nước trực tiếp hỗ trợ cho những cơ sở xuất khẩu thành công trên cơ sở hoạt động xuất khẩu thực tế của họ (chứ không phải căn cứ vào kế hoạch hay dự kiến hoạt động xuất khẩu của họ). Để tiến hành chính sách mới này, Tổng thống Hàn Quốc đã yêu cầu được cung cấp đầy đủ số liệu kinh tế và tài chính đáng tin cậy. Vào đầu những năm 1980, lãnh đạo Hàn Quốc đã tỏ thái độ sẵn sàng từ bỏ một ý định không mấy thành công và không bền vững về phương diện tài chính, đó là chính sách "chỉ định người thắng cuộc" trong ngành công nghiệp nặng vào thời gian từ giữa đến cuối những năm 1970. Thực tế đó cũng thể hiện vai trò lãnh đạo linh hoạt, quyết đoán, được thông tin đầy đủ và đã góp phần ngăn chặn kịp thời nguy cơ nổ ra một cuộc khủng hoảng tài chính nghiêm trọng vào giữa những năm 1980. Vào những năm sau 1985, cán cân thanh toán của Hàn Quốc đã đạt mức thặng dư cao và giúp cho đất nước này đến năm 1990 đã thanh toán được tất cả các khoản vay nợ cho tất cả các nước trên thế giới. Hơn nữa, đến năm 1996 thu nhập bình quân/đầu người đã vượt mức 11.000 USD/năm (tăng hơn 10 lần kể từ năm 1960) và được phân bổ tương đối đồng đều theo tiêu chuẩn quốc tế (hệ số Gini chỉ khoảng 0,34). Tuy nhiên, sức ép mới của chính phủ đối với các ngân hàng trong nước phải tiếp tục cho một số tập đoàn Chaebol đang bị khó khăn về tài chính vay vốn và tình trạng các ngân hàng và doanh nghiệp của Hàn Quốc tiếp tục lệ thuộc vào nguồn vay nợ nước ngoài kể từ năm 1990, cộng thêm những khoản nợ lớn trong nước vẫn còn tồn đọng, đã đẩy đất nước này đến bờ vực thẳm của cuộc khủng hoảng tài chính. Trong khi tổng nợ nước ngoài so với GDP và kim ngạch xuất khẩu vẫn chưa lên tới mức vượt quá khả năng kiểm soát, thì cơ cấu thời hạn của các khoản vay, đặc biệt sự tích tụ nặng nề đến mức kinh ngạc của các khoản nợ ngắn hạn vượt quá giới hạn ngân quỹ cho phép đã đưa đất nước đến nguy cơ khủng hoảng về tiền mặt, và giờ đây chính tình hình này dường như đang làm trầm trọng thêm vấn đề trả nợ của các ngân hàng và doanh nghiệp trong nước.
3. Tầm quan trọng của việc dựa vào nguồn tích luỹ trong nước là chính và hạn chế đến mức tối thiểu sự lệ thuộc vào vay vốn nước ngoài: Đây là một bài học cũ, nhưng cần nhắc lại trong bối cảnh của cuộc khủng hoảng hiện nay7. Những nước công nghiệp mới thành công nhất đã duy trì được tỷ lệ tích luỹ trên 30% GNP. Đáng lưu ý, những nước ít bị ảnh hưởng nhất bởi cuộc khủng hoảng là những nước đã chủ yếu sử dụng các nguồn tích luỹ trong nước phục vụ cho mục đích phát triển và tránh lệ thuộc quá nhiều vào vay nợ nước ngoài, đặc biệt là Nhật Bản, Đài Loan, Hồng Kông, Singapo và ở mức độ ít hơn, Malasia 8. Mặt khác, Indonesia đã phải ôm một món nợ nước ngoài tương đối lớn trong mấy năm nay (67% GNP vào cuối năm 1997); điều đó đã khiến cho đất nước này tiếp tục phải thực hiện biện pháp điều chỉnh tài chính và lâm vào nguy cơ khủng hoảng tài chính. Tương tự, Thái Lan cũng bị nợ nước ngoài tương đối lớn (62% GNP); trong khi đó Philipin, mặc dù đã tiến hành cải tổ cơ cấu và đạt được tiến bộ nhất định trong một vài năm gần đây, hiện vẫn đang gánh các khoản nợ nước ngoài đáng kể từ thời chính quyền Marcos (63% GNP). Trong trường hợp Hàn Quốc, tổng nợ nước ngoài cũng cao nhưng có khả năng kiểm soát hơn (31% GNP). Vấn đề nợ nước ngoài của Hàn Quốc có liên quan nhiều đến thời hạn vay và cơ cấu thanh khoản cũng như đến chất lượng các khoản đầu tư dựa vào vay nước ngoài. (Hơn nữa, những khó khăn về tài chính của Hàn Quốc trở nên phức tạp hơn do khoản nợ nặng nề mà các tập đoàn Chaebol vay của các ngân hàng trong nước). Do Trung Quốc có tỷ lệ nợ nước ngoài tương đối thấp trước đây (18% GNP) và khoản dự trữ ngoại tệ đáng kể đã phần nào lý giải tại sao nước này cho tới nay còn ít bị ảnh hưởng bởi cuộc khủng hoảng tài chính khu vực. Đáng lưu ý, Đài Loan nhờ thực hiện chính sách "làm được đến đâu trả nợ ngay đến đó" đã tích luỹ được một khoản dự trữ ngoại tệ gần 100 tỷ USD (chưa kể hàng tỷ USD dưới dạng tài sản nước ngoài khác) nên nước này đang ở một vi trí hết sức thuận lợi trong việc mua lại cổ phần của nhiều công ty trong khu vực. Về phương diện này, nhà nước giữ vai trò quan trọng trong việc xây dựng và duy trì một môi trường cho phép những người gửi tiết kiệm hoàn toàn yên tâm là nhà nước sẽ đảm bảo giữ nguyên vẹn quyền và sở hữu tài sản lâu dài cho họ; một đồng tiền mà người gửi tiết kiệm có thể yên tâm về giá trị lâu dài của nó; duy trì tỷ lệ lãi suất thực dương; một hệ thống ngân hàng lành mạnh và an toàn mà người gửi tiết kiệm có thể yên tâm lâu dài; và một tỷ giá hối đoái hợp lý nhằm hạn chế tình trạng vay vốn nước ngoài quá nhiều với những ngoại tệ đã bị mất giá.
4. Sự phát triển theo hướng xuất khẩu dựa trên lợi thế so sánh, thường thể hiện dưới dạng các ngành sản xuất có hàm lượng lao động cao, đã là cơ sở cho thành công ở hầu hết các nước làm nên "chuyện thần kỳ", đặc biệt là những nước có thị trường nội địa nhỏ (tính theo thu nhập bình quân đầu người, sức mua hay quy mô dân số). Các nước đang phát triển, với quy mô thị trường nhỏ, thấy dễ dàng hơn khi bán các sản phẩm có giá trị gia tăng cao hơn cho các thị trường xuất khẩu giầu có hơn nhằm đạt được mức độ phát triển cao hơn. (Phạm vi chính sách bảo hộ thay thế nhập khẩu được xem xét ở phần sau). Vì vậy, mức độ mở cửa đáng kể đối với thương mại quốc tế và (như được giải thích kỹ hơn ở phần sau) mức độ mở cửa được kiểm soát thận trọng đối với tài chính quốc tế là quan trọng để thúc đẩy nhanh tốc độ phát triển của các nước có mức thu nhập thấp. Đóng góp quan trọng nhất của nhà nước đối với chiến lược như vậy được thực hiện thông qua "những biện pháp can thiệp gián tiếp của chính phủ" nhằm đảm bảo một môi trường kinh tế vĩ mô ổn định và hợp lý, kể cả việc đảm bảo tỷ giá hối đoái mang tính cạnh tranh và đầu tư ngân sách nhà nước cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng công cộng nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho sản xuất, phát triển con người và xuất khẩu. Chính phủ ở nhiều nước công nghiệp mới cũng đã áp dụng "những biện pháp can thiệp trực tiếp hơn" để thúc đẩy xuất khẩu, tuy nhiên tác dụng của một số biện pháp này vẫn còn là vấn đề phải bàn luận tới, kể cả ở các nước khủng khoảng. Những biện pháp can thiệp trực tiếp thành công nhất là các biện pháp "trung lập" và không cố gắng "chỉ định người thắng cuộc" cũng như không phân biệt những mặt hàng xuất khẩu nào cần phải đẩy mạnh và khuyến khích. Tất cả các mặt hàng xuất khẩu đã qua thử thách đều được khuyến khích dưới nhiều hình thức (như phân bổ tín dụng ưu đãi, miễn thuế, cấp giấy phép công nghiệp và thậm chí được bảo hộ nội địa trong một số trường hợp). Hơn nữa, các hình thức khuyến khích và hỗ trợ trực tiếp cho xuất khẩu đã chủ yếu dựa trên hoạt động xuất khẩu thực tế, chứ không phải trên kế hoạch hay dự kiến. Trong tất cả các trường hợp thành công, những biện pháp thúc đẩy xuất khẩu trực tiếp hay gián tiếp đều chủ yếu nhằm phát triển hoạt động xuất khẩu của khu vực ngoài quốc doanh. Sự lãnh đạo của nhà nước đóng vai trò chủ chốt trong việc tạo ra một khuôn khổ các biện pháp khuyến khích xuất khẩu, còn khu vực kinh tế ngoài quốc doanh thì chủ yếu thực hiện vai trò quản lý và thực hiện xuất khẩu.
Khu vực tư nhân tạo ra sự phồn thịnh và ổn định tại Đài Loan
ở Đài Loan, vào năm 1952, khu vực nhà nước chiếm 57% tổng sản lượng công nghiệp trong khi đó khu vực tư nhân chỉ chiếm 43%, thu nhập bình quân đầu người ở mức rất thấp và tình trạng nghèo đói tràn lan. Nhờ có sự chuyển hướng sang chiến lược phát triển trên cơ sở xuất khẩu với hàm lượng lao động cao với vai trò chủ đạo của khu vực tư nhân trong những năm 1960, nên mức thu nhập đầu người thực tế của Đài Loan đã tăng hơn tám lần sau 35 năm. Điều đáng chú ý nhất là tỷ lệ đóng góp của khu vực nhà nước trong tổng sản lượng công nghiệp đã giảm xuống chỉ còn 5% và của khu vực tư nhân tăng lên tới 95%, mặc dù sản lượng công nghiệp thực tế của khu vực nhà nước không giảm mà ngược lại còn tăng lên chút ít, mặc dù các doanh nghiệp này nói chung thường hoạt động kém hiệu quả. Một điều đáng lưu ý nữa là các doanh nghiệp nhà nước ở Đài Loan đã chuyển hướng sang sản xuất những sản phẩm đầu vào trung gian cho các cơ sở sản xuất hàng xuất khẩu của tư nhân và như vậy các doanh nghiệp nhà nước cũng đi theo định hướng xuất khẩu một cách gián tiếp. Do cán cân thanh toán đạt được mức thặng dư cao qua các năm và tích luỹ được khá nhiều ngoại tệ, nên Đài Loan giờ đây được hưởng mức độ phồn thịnh đáng kể, có tình trạng nghèo đói thấp hơn và tình hình ổn định hơn hầu hết các nước khác trong khu vực.
Đài Loan: Đóng góp của Công nghiệp chế tạo tính theo hình thức sở hữu
5. Chú trọng đầu tư phát triển con người, đặc biệt về mặt giáo dục và đào tạo, là nền tảng để đưa dần sự nghiệp phát triển tiến tới mức độ ngày càng cao ở hầu hết các nước Đông á thành công. Trong khi những nước kém phát triển khác ngoài khu vực Đông á đầu tư các khoản ngân sách nhà nước và GNP như nhau cho giáo giục, thì những nước Đông á thành công đã đầu tư với tỉ lệ cao nhất cho nền giáo dục cơ sở phổ cập (tiểu học và trung học) so với đầu tư cho giáo dục đại học trong giai đoạn phát triển ban đầu. Phát triển con người với quy mô rộng lớn như vậy để tạo điều kiện tốt hơn để nhiều người dân được hưởng thụ thành quả của sự nghiệp phát triển, xoá đói giảm nghèo mang tính bền vững và ổn định xã hội.
6. Sự lãnh đạo của nhà nước trong việc thúc đẩy phát triển khu vực tư nhân cũng như tăng trưởng dựa vào khu vực tư nhân là cần thiết cho thành công của sự nghiệp phát triển và xoá đói giảm nghèo bền vững. Đây là một bài học cực kỳ quan trọng (song nó thường bị coi là một điều hiển nhiên nên ít được chú ý tới). ở tất cả các nước đang phát triển và đã phát triển thành công, trong và ngoài khu vực, khu vực tư nhân từ trước đến nay luôn là động lực chủ yếu của quá trình tăng trưởng và phát triển bền vững (9). Thực tế này đã diễn ra, cho dù quốc gia đó thực hiện chế độ một đảng hay đa đảng. Tại Nhật Bản và Hàn Quốc, khu vực kinh tế ngoài quốc doanh trước đây luôn luôn đóng góp tỷ trọng lớn nhất so với GNP, và phần đóng góp này đã không ngừng tăng lên trong suốt ba mươi năm qua. Đài Loan có khu vực doanh nghiệp nhà nước tương đối lớn vào đầu những năm 1950. Nhưng sau đó khu vực ngoài quốc doanh đã phát triển rõ rệt, theo như phản ánh trong số liệu hiện có.
ở Nhật Bản và Hàn Quốc, sản lượng các ngành công nghiệp và phi công nghiệp của khu vực quốc doanh luôn luôn nhỏ hơn so với khu vực ngoài quốc doanh, và đây cũng là một thực tế ở tất cả các nước thành công khác được nghiên cứu trong báo cáo. Các tập đoàn Chaebol Hàn Quốc là những doanh nghiệp do tư nhân sở hữu và quản lý, chứ không phải là những doanh nghiệp hay tổng công ty của nhà nước, mặc dù Chính phủ Hàn Quốc đã chỉ đạo rộng rãi hoạt động của các tập đoàn đó đi theo hướng xuất khẩu trong thời kỳ phát triển hưng thịnh nhất của đất nước này.
Đáng lưu ý là chưa có nước nào thực hiện thành công sự nghiệp phát triển của mình với chiến lược phát triển dựa vào các doanh nghiệp nhà nước, mặc dù nhiều nước đã thử áp dụng chiến lược này nhưng đều không thành công (ví dụ như Liên Xô cũ, các nước trong khối Comecon trước đây ở Đông Âu, Bắc Triều Tiên và một số nước khác). Mặc dù đã đạt được một số tiến bộ trong hơn 20 năm qua, Trung Quốc chưa thể coi là một kinh nghiệm phát triển thành công do thu nhập bình quân đầu người vẫn còn thấp, tình trạng nghèo đói còn phổ biến và các doanh nghiệp nhà nước và hệ thống ngân hàng rất yếu kém. Hơn nữa, ngay cả ở Trung Quốc, khu vực doanh nghiệp nhà nước giờ đây đang được hợp lý hoá theo hướng năng động hơn để đảm bảo tốt hơn mức độ ổn định về tài chính. Một điều đáng lưu ý nữa là nhân tố chính tạo nên sự thành công của Trung Quốc cho đến nay là những đặc khu kinh tế theo hướng xuất khẩu và khu vực tư nhân hay bán tư nhân, đặc biệt là các xí nghiệp hương trấn đầy năng động.
7. Đặc biệt đối với những nước có mức thu nhập thấp, ngành công nghiệp dựa trên những doanh nghiệp quy mô vừa và nhỏ đảm bảo tốt hơn tính linh hoạt, thích ứng, phân tán rủi ro, bền vững và ổn định. Điều này đã được thể hiện rõ nhất qua thành công rực rỡ của Đài Loan trong 35 năm qua. Những nước có mức thu nhập thấp ít có khả năng chịu đựng và kiểm soát các khoản chi phí lớn và rủi ro cao của việc phát triển các khu vực công nghiệp bó hẹp trong phạm vi các cơ sở công nghiệp lớn mang tính chuyên sâu và cần nhiều vốn. Việc Chính phủ Hàn Quốc cố gắng dành những khoản tín dụng đáng kể để phục vụ mục đích phát triển các ngành công nghiệp lớn có hàm lượng vốn cao trong nửa cuối thập kỷ 70 đã đưa đất nước này tới bờ vực của cuộc khủng hoảng tài chính trong nửa đầu thập kỷ 80.
8. Duy trì tỷ giá hối đoái ở mức cạnh tranh là một vấn đề căn bản để khuyến khích xuất khẩu, giảm mức độ lệ thuộc quá nhiều vào nhập khẩu, cũng như đảm bảo việc lập kế hoạch tài chính hợp lý và hạn chế tình trạng vay vốn nước ngoài với những đồng ngoại tệ bị mất giá (mà sau này khó trả nợ với tỷ giá hối đoái thực tế hơn). Đáng lưu ý là, ở nhiều nước làm nên " chuyện thần kỳ" trong bốn mươi năm qua, thường sau khi đồng tiền bị sụt giá ở mức đáng kể là đến giai đoạn tăng trưởng nhanh về xuất khẩu và thu nhập. Chẳng hạn, trước sự suy giảm đáng kể tỷ giá hối đoái năm 1958, Đài Loan đã bắt đầu chuyển hướng sang đẩy mạnh xuất khẩu và đã đạt được sự tăng trưởng về lĩnh vực này vào những năm 1960. Trong nửa đầu thập kỷ 80, tỷ giá hối đoái giữa đồng Đôla Đài Loan và đồng Đôla Mỹ được điều chỉnh rất thận trọng để tránh tăng giá thực, và điều đó đã giúp cho xuất khẩu của Đài Loan sang Mỹ tăng vọt trong những năm 1980. Sự tăng vọt về xuất khẩu của Hàn Quốc trong những năm 1960 đã diễn ra sau một loạt các đợt giảm giá để tránh tăng giá thực hữu hiệu của tỷ giá hối đoái. Hơn nữa, việc tăng kim ngạch xuất khẩu của Hàn Quốc trong giai đoạn 1982-1988 có liên quan tới hiện tượng giảm giá thực của đồng Won. Sự tăng vọt về xuất khẩu ở Malaisia, Thái Lan và Indonesia trong những năm 1980 cũng thể hiện vai trò của tỷ giá hối đoái thuận lợi. Nếu như đồng tiền của nước xuất khẩu bị tăng giá một cách đáng kể, thì đã không thể có được thành công trong việc tăng kim ngạch xuất khẩu như trên. Hơn nữa, tỷ giá hối đoái ở mức cạnh tranh cũng là một phương tiện bảo hộ trung tính và có hiệu quả kinh tế hơn để tránh tình trạng nhập khẩu quá nhiều, so với biện pháp duy trì tỷ giá hối đoái bị đánh giá cao song song với các biện pháp kiểm soát nhập khẩu méo mó làm sai lệch giá cả tương đối và chi phí cũng như các luồng đầu tư.
9. Tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiếp cận với các dòng thông tin và kiến thức toàn cầu: Một yếu tố quan trọng cho thành công của các nước công nghiệp mới ở Đông á là khả năng tiếp cận và khai thác những thông tin và kiến thức bổ ích của các nước có nền kinh tế phát triển hơn. Để có được thông tin về thị trường và công nghệ của nước ngoài đòi hỏi phải chi phí tương đối lớn, đặc biệt vào thời gian chưa có mạng Internet, rất ít các công ty tư nhân ở Đông á có đủ khả năng tài chính để có thể lập quỹ phục vụ cho mục đích này. Vì vậy, các chính phủ ở Đông á thường đóng vai trò trung tâm trong việc thiết lập và hỗ trợ các cơ quan có chức năng tạo ra cũng như cung cấp thông tin và kiến thức. Trong nhiều trường hợp, đây là một hình thức hỗ trợ và bao cấp của nhà nước rất có hiệu quả, đặc biệt là những lĩnh vực phục vụ cho xuất khẩu. Tất cả các nước công nghiệp mới thành công đã thiết lập được những cơ quan hỗ trợ công tác tiếp thị xuất khẩu và chuyển giao công nghệ đạt kết quả rất tốt. Cũng có những thí dụ về các chính sách tích cực hơn mà các chính phủ đưa ra nhằm tạo được các thông tin và kiến thức bổ ích. Ví dụ, vào những năm 1960, Chính phủ Đài Loan đã tài trợ cho một công trình nghiên cứu của các chuyên gia Trường Đại học Standford nhằm xác định những ngành công nghiệp mà Đài Loan có nhiều lợi thế so sánh hơn; sau đó những ngành này được chọn là đối tượng tác động của các chính sách tăng cường xuất khẩu cụ thể. ở Hàn Quốc, việc Tổng thống Pắc theo dõi sát sao tình hình xuất khẩu và thị trường xuất khẩu đã nêu bật vai trò quan trọng của việc cung cấp thông tin liên tục làm cơ sở cho công tác hoạch định chính sách kinh tế. ở Nhật Bản, Bộ Công nghiệp và Thương mại quốc tế đóng vai trò trung tâm trong việc nhập khẩu các công nghệ nước ngoài, và quản lý sao cho vừa đạt được tốc độ chuyển giao công nghệ mới nhanh cho các công ty trong nước, vừa giảm chi phí của công tác này tới mức rất thấp. Ngoài ra, một phần thành công trước đây của Nhật Bản là dựa trên việc cải tiến và bổ sung thêm giá trị cho những ý tưởng và công nghệ của nước ngoài.
10. Có mức độ mở cửa đáng kể để đón nhận những cơ hội từ bên ngoài: Tất cả những nước Đông á thành công nhất đã đạt được tốc tộ phát triển nhanh chóng do duy trì được một mức độ mở cửa đáng kể để đón nhận những cơ hội từ bên ngoài, đặc biệt là về thương mại quốc tế, công nghệ nước ngoài, thông tin, kiến thức toàn cầu và tài chính quốc tế. Khó có thể tìm được một ví dụ về thành công trong công tác phát triển của một nước thực hiện chính sách đóng cửa. Điều đáng lưu ý là hầu hết (nếu không phải là tất cả) những nước thực hiện chính sách đóng cửa trên thế giới vẫn nằm trong tình trạng nghèo đói.
11. Những bài học tích cực bổ ích khác bao gồm: đẩy mạnh phát triển nông nghiệp để hỗ trợ, hoặc làm cơ sở, cho bước đầu thực hiện sự nghiệp công nghiệp hoá; tăng cường năng lực của ngành công chức và các cơ quan để hỗ trợ cho sự nghiệp phát triển; đầu tư có hiệu quả cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng công cộng, kể cả ở các vùng nông thôn; và nhà nước khuyến khích sự tham gia rộng rãi của dân chúng trong sự nghiệp phát triển (thông qua phổ cập giáo dục cơ sở và cải cách ruộng đất đảm bảo tính công bằng như kinh nghiệm ở Hàn Quốc và Đài Loan).
1 Trong khuôn khổ của báo cáo này, Đông á bao gồm cả Đông Nam á, và những kinh nghiệm phát triển được khảo sát ở nhóm nước công nghiệp mới thứ nhất (như Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Hồng Kông và Singapo) và cả nhóm nước công nghiệp mới thứ hai (như Malaisia, Thái Lan, Indonesia và Philipin). Còn riêng tình hình Trung Quốc thì chỉ đề cập khi cần thiết, mặc dù ở nước này mức độ phát triển kinh tế còn thấp hơn và tình trạng nghèo đói còn phổ biến hơn so với các nước công nghiệp mới.
2 Từ "thần kỳ" thường được dùng khi mô tả thành tích phát triển trước đây của nhóm nước công nghiệp mới thứ nhất như nêu ở trên.
3 Tất nhiên, nhà nước ở tất cả các quốc gia phải hết sức thận trọng khi lập kế hoạch và chỉ đạo đầu tư trong khu vực quốc doanh về các lĩnh vực cơ sở hạ tầng thiết yếu, dịch vụ xã hội cơ bản, quản lý môi trường và các lĩnh vực khác, mà ở đó bàn tay vô hình của thị trường có xu thế thất bại vì mức độ hiệu quả mà những hàng hoá và dịch vụ công cộng đó mang lại không dễ dàng được những nhà đầu tư tư nhân đánh giá và tính toán hết, hay ở những nơi có hiện tượng khai thác quá mức do những nhà đầu tư tư nhân có khả năng lẩn tránh được một số chi phí.
4 Việc chuyển đổi số liệu về thu nhập thực tế theo đầu người tính bằng USD theo tỷ giá hối đoái danh nghĩa đã bị mất giá ở mức đáng kể rõ ràng càng làm giảm mức thu nhập thực tế trong giai đoạn 1997-1998.
5 Xem Bảng phụ lục 2.
6 Những nước bị khủng hoảng nghiêm trọng bao gồm Indonesia, và ở mức độ đáng kể tuy có thấp hơn, Hàn Quốc và Thái Lan.
7 Về nguyên tắc, việc sử dụng bất kể nguồn tài chính nào, trong nước hay vay nước ngoài, không thành vấn đề nếu như duy trì được hệ thống khuyến khích tổng thể, giá cả tương đối và môi trường đầu tư hợp lý. Tuy nhiên, trong thế giới chưa hoàn hảo của chúng ta, các nhà đầu tư tài chính nước ngoài đã tỏ ra không coi trọng đúng mức những chỉ tiêu này cũng như tính công khai, vấn đề thông tin và trách nhiệm giải trình cho đến khi cuộc khủng hoảng nổ ra (thì đã quá muộn!). Hiện tượng này đặc biệt xảy ra ở những nước kém phát triển, nơi các nhà đầu tư nước ngoài thường cung cấp tài chính trên cơ sở có bảo lãnh của nhà nước, ngầm định hay công khai, cũng như "các mối quan hệ" và vừa qua đã tỏ ra có thiên hướng sẵn sàng đi đến thoả hiệp về các chỉ tiêu thương mại đơn thuần. Dường như những điều kiện như vậy, trong một số trường hợp, đã xảy ra đối với các khoản vay ODA và tinh thần sẵn sàng thoả hiệp đối với việc cung cấp thông tin cũng như chính sách hợp lý (một lần nữa, cho đến khi cuộc khủng hoảng nổ ra!).
8 Xem Bảng phụ lục 2 về tỷ lệ nợ nước ngoài so với GNP và kim ngạch xuất khẩu.
9 Thực tế này đã xảy ra tại Nhật Bản, Đài Loan, Hồng Kông, Singapo, Hàn Quốc, Malaisia, Thái Lan và Indonesia. Điều đáng lưu ý là ở Nhật Bản, nhà nước đóng vai trò đáng kể trong việc chỉ đạo sự nghiệp phát triển, còn tư nhân thì tiến hành khâu sản xuất. Tương tự, các tập đoàn Chaebol ở Hàn Quốc chưa bao giờ là của nhà nước, mà thuộc quyền sở hữu tư nhân. Thành tựu đáng lưu ý nhất là sự chuyển đổi ở Đài Loan nhằm đẩy mạnh sản xuất của khu vực tư nhân mà trong bốn mươi năm qua đã góp phần tăng mức thu nhập trung bình thực tế lên khoảng 9%/năm, nhanh chóng tăng thêm việc làm cũng như thực hiện công cuộc xoá đói giảm nghèo một cách mạnh mẽ và bền vững.
PS: Có nhiều biểu đồ,... nhưng mình chưa gửi được
Chào Thân ái & Quyết thắng!
